Theo số liệu thống kê (trước khi có Luật PPP) của Chính phủ tại Bản cáo số 25/BC-CP ngày 30/01/2019 về tổng kết tình hình thực hiện dự án PPP, tổng số dự án PPP là 336 dự án đã ký kết hợp đồng (trong đó 140 dự án áp dụng loại hợp đồng BOT, 188 dự án áp dụng loại hợp đồng BT và 8 dự án áp dụng các loại hợp đồng khác).
4 VƯỚNG MẮC CẢN TRỞ ĐẦU TƯ PPP
Cũng theo báo cáo này, thông qua mô hình PPP, nguồn vốn đầu tư tư nhân đã được huy động để giải quyết nhu cầu cấp bách về đầu tư hạ tầng với tổng vốn đầu tư khoảng 1.609.335 tỷ đồng, trong đó dự án giao thông chiếm 672.345 tỷ đồng.
Tuy nhiên, không ít dự án PPP giao thông trong giai đoạn này được chuẩn bị và thực hiện không tốt, nên khi đi vào triển khai đã vấp phải sự phản ứng của những người sử dụng dịch vụ và dư luận xã hội. Nhiều dự án giao thông có mức thu phí thấp hơn nhiều so với dự kiến, phá vỡ phương án tài chính khiến các ngân hàng e ngại khi cho vay các dự án PPP. Nguyên nhân là do thiếu vắng các quy định pháp luật rõ ràng về đầu tư theo phương thức PPP, tạo ra sự tùy tiện cho các bên trong quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án.
Ngày 1/1/2021, Luật PPP được thực thi, nhưng đến nay nguồn vốn tư nhân trong nước và quốc tế dường như vẫn chưa quay trở lại lĩnh vực hạ tầng. Chỉ ra nguyên nhân của thực trạng này, tại hội thảo công bố báo cáo “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam hiện nay: rào cản và giải pháp” mới đây, ông Nguyễn Minh Đức, Ban Pháp chế, Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), đại diện nhóm nghiên cứu, cho biết có 4 vướng mắc cản trở hoạt động đầu tư theo phương thức PPP vào lĩnh vực hạ tầng.
Thứ nhất: Vướng mắc trong quy định pháp luật về thủ tục và hình thức đầu tư. Trong đó, việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn được coi là điểm nghẽn lớn nhất hiện nay đối với việc thực hiện các dự án PPP trong vài năm qua và cả trong thời gian tới.
Đến nay, mới có Bộ Giao thông Vận tải ban hành các thông tư hướng dẫn về đầu tư theo PPP đối với các dự án thuộc phạm vi quản lý của Bộ mình. Song, các đánh giá của doanh nghiệp lại cho thấy, nội dung của thông tư chủ yếu tập trung vào lĩnh vực đường bộ.
Các lĩnh vực quản lý khác của các bộ, ngành khác chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết. Một số lĩnh vực có nhu cầu đầu tư PPP như điện lực, xử lý chất thải vẫn chưa có văn bản hướng dẫn Luật đầu tư theo phương thức PPP ở cấp thông tư.
Thứ hai: Vướng mắc xuất phát từ việc thiếu các biện pháp chia sẻ rủi ro, đáp ứng kỳ vọng của thị trường. Luật PPP cho phép việc này chỉ được thực hiện khi “Quy hoạch, chính sách pháp luật có liên quan thay đổi làm giảm doanh thu”.
Với quy định này, báo cáo cho rằng Nhà nước không chia sẻ rủi ro doanh thu do những yếu tố thị trường và nhu cầu, mà chỉ chia sẻ trong trường hợp có thay đổi về quy hoạch và pháp luật làm giảm doanh thu. Hơn nữa, hiện nay chưa có cơ chế pháp lý để xử lý tình huống dự phòng ngân sách không đủ bù chênh lệch về doanh thu. Do đó, các tổ chức tín dụng cũng ngại ngần cung cấp vốn vay cho các dự án PPP do những quy định không rõ ràng.
Thứ ba: Vướng mắc trong tiếp cận tín dụng do hạn chế về quyền lựa chọn doanh nghiệp thay thế của ngân hàng; hạn chế về thế chấp quyền sử dụng đất; các tổ chức tín dụng yêu cầu cao hơn về tài sản đảm bảo; siết chặt rủi ro thanh khoản; khó huy động vốn vay nước ngoài.
Thứ tư: Vướng mắc trong giải quyết tranh chấp do quy định nội bộ của Nhà nước. Hiện nay, các dự án PPP giao thông do các doanh nghiệp trong nước thực hiện, việc giải quyết tranh chấp vẫn chủ yếu qua con đường thương lượng chứ chưa có sự can thiệp của bên thứ ba, nên việc xử lý các trường hợp tranh chấp vẫn chưa phù hợp, chưa thực sự hiệu quả. Cùng với đó, chưa có cơ chế hiệu quả cho việc mua lại dự án.
THÚC ĐẨY CÁC BỘ, NGÀNH TRIỂN KHAI MÔ HÌNH PPP
Từ góc nhìn cơ quan xây dựng chính sách, bà Nguyễn Linh Giang, Chánh văn phòng PPP, Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, chia sẻ hiện nay khung pháp lý của PPP cơ bản đã có hoàn thiện nhất định, tuy vẫn còn khoảng trống ở một số lĩnh vực, một số ngành. Khung pháp lý tương đối cơ bản từ luật, hai nghị định và một số các thông tư cũng đã tạo nền tảng tương đối cho việc triển khai, đặc biệt với lĩnh vực giao thông.
Luật PPP có hiệu lực đến nay đã được gần 3 năm và cũng đã đạt được một số kết quả nhất định, đặc biệt đã khắc phục được những bất cập của giai đoạn trước. Ví dụ như khi chưa có Luật, thu hút đầu tư tư nhân qua BOT, BT khá dàn trải, mất nhiều thời gian, nguồn lực bị phân tán,… hiện tại Luật PPP đã khắc phục được điều này, đang tập trung rất tốt vào những dự án giao thông quy mô lớn.
Bên cạnh đó, sự chuẩn bị dự án, thẩm định khi đưa dự án ra thị trường đã tốt hơn. Trước kia, 90% dự án do nhà đầu tư đề xuất và thẩm định rất nhanh, sau đó chỉ định thầu, sự chuẩn bị ngắn… là một trong những nguyên nhân dẫn đến bất cập của những dự án BOT giao thông.
Hiện nay, quá trình này đã được chuẩn bị, nghiên cứu rõ ràng, có sự chuẩn hóa về quy trình, Hội đồng thẩm định bài bản, kỹ lượng, thống nhất giữa pháp luật PPP và đầu tư công nên việc phân bổ các nguồn vốn đầu tư công trong các dự án PPP giờ không còn vướng mắc.
Tuy nhiên, vẫn còn một số quy định chưa đồng bộ giữa pháp luật về PPP và các pháp luật liên quan, như với Luật Ngân sách, Luật Quản lý tài sản công. Bên cạnh đó, các ngành ngoài giao thông chưa tập trung xây dựng thông tư hướng dẫn nhằm hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu của luật. Ngoài ra, một số quy định PPP và Nghị định hướng dẫn hiện nay đang có những vướng mắc phát sinh nhất định, như hạn mức vốn nhà nước luôn là vấn đề nóng.
Từ khi Luật PPP được thi hành, một số ý kiến cho rằng chưa có dự án nào được triển khai cũng như ký kết hợp đồng và đây là do lỗi của Luật PPP. Song, bà Giang cho rằng nên nhìn nhận đa chiều hơn, bởi thông lệ quốc tế thời gian trung bình để chuẩn bị một dự án PPP từ 2-3 năm để đưa dự án ra thị trường và ký kết hợp đồng.
Từ thời điểm Luật PPP được thi hành đến nay gần 3 năm đã có khoảng 2 hợp đồng được ký kết, 10 dự án được phê duyệt chủ trương và phê duyệt dự án, 14 dự án đang trong quá trình phê duyệt chủ trương đầu tư. Ngoài ra có hơn 100 dự án PPP chuyển tiếp từ giai đoạn trước. “Chúng tôi nhìn nhận đây là số lượng dự án tương đối tốt, để thấy chúng ta tập trung, không đầu tư tràn lan bởi PPP không dễ dàng như đầu tư công”, bà Giang nhấn mạnh.
Bà Giang cũng nhìn nhận trong quá trình triển khai dự án PPP vẫn có một số tồn tại hạn chế. Ví dụ một số dự án PPP đang được nghiên cứu, chuẩn bị rất tốt nhưng lại quay trở lại đầu tư công. Lý do cấp thiết là do trải qua giai đoạn Covid-19 nên cần đẩy đầu tư công mạnh hơn, thúc đẩy nền kinh tế. Ngoài ra, thị trường vốn tín dung hạn chế, thắt chặt hơn với dự án PPP… Mặt khác, số lượng nhà đầu tư quan tâm đến dự án PPP còn thấp.
Có nhiều lĩnh vực rất tiềm năng cho các dự án PPP như năng lượng, giao thông, y tế, IT… Tuy nhiên, một số lĩnh vực mới vẫn chưa xác định được mô hình nào phù hợp, như y tế vẫn loay hoay chưa biết áp dụng loại hợp đồng nào BOT hay BTR (bệnh nhân nộp tiền cho Nhà nước, nhà nước thanh toán cho nhà đầu tư). Đây chính là vướng mắc khiến các ngành này vẫn chưa đưa được ra thông tư.
Giải pháp để thúc đẩy mô hình PPP trong thời gian tới, theo bà Giang, bên cạnh yêu cầu các bộ, ngành nhanh chóng tìm ra mô hình cụ thể, chỉnh sửa những vướng mắc trong Nghị định 35/2021/NĐ-CP và 28/2021/NĐ-CP, tiến tới sửa Luật PPP, cần có những giải pháp trong quá trình thực thi, như tích cực truyền thông về cơ chế, chính sách pháp luật PPP, góp phần đưa chính sách pháp luật vào cuộc sống.
Đồng thời, tập trung xử lý triệt để các tồn tại của các dự án BOT, BT giai đoạn trước, đề xuất phương án xử lý phù hợp cho từng nhóm vướng mắc, nhằm giải phóng nguồn lực vốn tín dụng. Thực hiện các chương trình xúc tiến đầu tư để sử dụng các dự án có mô hình sẵn có thu hút nguồn lực trong nước và quốc tế.
Để thúc đẩy mô hình PPP trong thời gian tới, theo bà Giang, bên cạnh yêu cầu các bộ, ngành nhanh chóng tìm ra mô hình cụ thể, chỉnh sửa những vướng mắc trong Nghị định 35 và 28, tiến tới sửa Luật PPP, cần có những giải pháp trong quá trình thực thi, như tích cực truyền thông về cơ chế, chính sách pháp luật PPP, góp phần đưa chính sách pháp luật vào cuộc sống.
